Artículo escrito por Álvaro Vergara y publicado en septiembre de 2022 en el séptimo número de la revista Punto y coma.

Hace tiempo que la izquierda sufrió una renovación teórica. La caída de los socialismos reales y el aparente triunfo de la díada capitalismo-democracia representativa la forzaron a repensar su antiguo proyecto transformador. Desde aquel fracaso, muchos de sus líderes entendieron que si deseaban convertir sus proyectos políticos en alternativas confiables debían fortalecer ciertos ámbitos en los que habían fallado, en especial el económico. El sociólogo Raymond Aron señaló que uno de los problemas de las izquierdas de su tiempo había sido, precisamente, una carencia de cimientos económicos funcionales. Y, en efecto, había allí un atraso evidente. Así, a nivel global, ha surgido un influyente y heterogéneo grupo de pensadores que busca tensionar y modificar la economía social de mercado. ¿Sus medios? La mezcla de libros de difusión, prensa, academia y distintas fórmulas programáticas para intentar superar la desigualdad. 

En Chile ha sucedido algo similar. Las nuevas generaciones de la izquierda nacional deseaban romper tanto con el “neoliberalismo tecnócrata” de sus padres concertacionistas, como con los planes quinquenales admirados por sus abuelos. Esto los condujo a intentar desarrollar un enfoque propio que, después de cierto tiempo, parecen haber conseguido. 

Son diversas las influencias internacionales que confluyen en el proyecto chileno, pero dentro de ese complejo entramado destaca la académica italoamericana de la University College London, Mariana Mazzucato. Hasta ahora en Chile se ha examinado poco el pensamiento de esta economista. Y es importante hacerlo porque, como mostraremos en este ensayo, su influencia es significativa dentro del mundo progresista. ¿Cuáles son las ideas rectoras que ha propuesto Mariana Mazzucato? ¿Qué lugar ocupa la obra de esta académica dentro del pensamiento económico político dominante hoy en la nueva izquierda chilena? ¿Cómo ha reaccionado este sector ante la denominada crisis del capitalismo? Ese es el tipo de preguntas que exploramos a continuación.

Mazzucato y la izquierda chilena

Bien puede decirse que Mazzucato es una economista propia de los tiempos actuales. Las dinámicas de innovación, de hecho, son el hilo central que cruza toda su teoría. Será normal, por tanto, encontrar reiteradas en sus libros palabras como “dinamismo”, “creatividad”, “tendencias” y “nuevas tecnologías”. Pero esta contemporaneidad también se refleja en su papel de intelectual pública. En efecto, Mazzucato usa Twitter, vende bestsellers y da conferencias multitudinarias, transformándose en una rockstar de la economía gracias a su capacidad de cruzar distintas audiencias. Sus ensayos reposan sobre los escritorios de casi todas las izquierdas criollas: desde el liberalismo progresista, pasando por el socialismo democrático, llegando incluso al Partido Comunista.

Mazzucato no es solo la principal referencia económica de Apruebo Dignidad, sino también una valiosa colaboradora de esta coalición. En febrero de 2022 el ministro Secretario General de la Presidencia, Giorgio Jackson, declaró que la economista habría estado cooperando activamente con la subsecretaria Javiera Petersen (quien termina su doctorado en el Instituto para la Innovación y Propósito Público de UCL, dirigido por la misma Mazzucato). Y su influencia va más allá. Recordemos, por ejemplo, que en los momentos más complejos del Frente Amplio, el mismo Jackson evaluó la idea de ir a estudiar a UCL. Asimismo, importantes colaboradores del Presidente Gabriel Boric se inspiran, en parte, en su trabajo: Nicolás Grau, Diego Pardow, José Miguel Benavente, Rodrigo Echecopar, entre otros. 

Ahora bien, decir que la izquierda chilena abandonó el proyecto económico del socialismo antiguo no significa que haya abjurado de la economía planificada. Sus instrumentos enfatizan otros medios, como el aumento de la intervención del Estado en los procesos de toma de decisiones comerciales, o una amplia gama de medidas fiscales y regulatorias, subsidios y restricciones. En otras palabras, ya no aspiran a planificar toda la producción, pero no renuncian a hacerlo con una parte importante de ella. Ese es, precisamente, el horizonte normativo de Mariana Mazzucato: su finalidad principal no es el reemplazo del capitalismo por otro sistema, sino, como muchos intentaron antes, encauzarlo hacia rumbos “progresistas”, empleando para ello la enorme fuerza del aparato público. 

Siguiendo la terminología del pensador austriaco Joseph Schumpeter, para Mazzucato el capitalismo funciona sobre la base de la “destrucción creativa”, es decir, a partir de la constante renovación de las tecnologías en la producción de bienes y servicios. Para el autor de Capitalismo, socialismo y democracia es la acción humana la que, en su constante proceso de competencia, descubre nuevas formas para crear mejores productos. Mazzucato está de acuerdo en lo primero, pero disiente en lo segundo. La académica piensa que el ser humano no estaría logrando progresar a niveles más altos debido al mercado desregulado y a la avaricia de los empresarios. De tal forma, establece que el capitalismo, “en lugar de optar por una trayectoria de crecimiento sostenible, ha creado economías que, infladas por burbujas especulativas, enriquecieron al uno por ciento que ya era inmensamente rico y destruyeron el planeta”. ¿Cuál sería la solución? Desarrollar una nueva forma de colaboración pública-privada. 

En principio esta propuesta no debería alarmar a nadie. Es más, formulada en esos términos amplios hoy sería aceptada casi transversalmente por el espectro político chileno. Sin embargo, la especificación es algo más polémica. Según ella —y esta es su idea madre— el Estado debe liderar el desarrollo económico, pues este apuesta “en áreas en las que el sector privado no invertiría ni aunque tuviera los recursos”. En sus palabras: “cuanto más minimicemos el papel del Estado en la economía, menos capaces seremos de asignarle un papel relevante y convertirlo en un actor relevante y, por tanto, menos capaz será el Estado de atraer talento de alto nivel”. En tales términos surge su famosa teoría del “Estado emprendedor”. Para Mazzucato, pero también para el Frente Amplio, los principales sujetos que resguardan el interés público son los gobiernos. ¿Por qué? Porque “solo el Gobierno tiene la capacidad de supervisar una transformación a la escala necesaria; de reformular la manera en que se rigen las organizaciones económicas, cómo se estructuran sus relaciones y cómo se relacionan entre sí los agentes económicos y la sociedad civil”. 

Con todo, la teoría de un Estado empresario no es nueva. En Chile varios miembros de la nueva izquierda esbozaron algo parecido antes de que salieran a la luz los trabajos de esta economista. Si se quiere, Mazzucato, reflotó una antigua teoría desarrollista que remite a la “vanguardia” inversora de las empresas estatales. El postulado es simple: el Estado es quien asume el riesgo a gran escala; en consecuencia, a él le corresponde el título de verdadero creador de riqueza. En resumen, sus dos principales funciones son: asumir riesgos y crear mercados. 

Una consideración atenta de ese planteamiento hace resaltar algunas deficiencias que la economista nunca responde de buena forma, o que, más bien, prefiere ignorar. En las  secciones siguientes nos detendremos en esos problemas, comenzando por las expectativas que genera su teoría a la hora de intentar aplicarla en la realidad. 

Un problema de expectativas 

Las principales deficiencias de la teoría del Estado emprendedor se encuentran en sus propias bases conceptuales. Para notar a lo que nos referimos, el lector puede realizar el siguiente ejercicio: busque, en cualquiera de los libros de esta economista, un párrafo con alguna definición o caracterización de los principales conceptos de sus propuestas. Le anticipamos que no los encontrará por ninguna parte. Esa omisión, naturalmente, debilita su esquema: si no se precisan las definiciones de una determinada propuesta teórica, su interpretación se vuelve equívoca. 

Más aún, en diversos pasajes Mazzucato tiende a confundir y a usar indistintamente términos que son diferentes. Algunos comunes, por ejemplo, son: gobierno y Estado; público y estatal; o renta (rent) y ganacia (profit). Es precisamente desde ahí que surge una interrogante fundamental: ¿qué es el Estado para Mazzucato? ¿Qué definición utiliza? ¿Cuáles son sus implicancias? Nunca lo aclara. A lo único que se remite luego de plantearse expresamente esta pregunta es a una formulación retórica: la dupla Estado y empresa constituye una exageración porque postularía una imagen dicotómica entre “un sector empresarial que surge y un sector público burocrático que ronronea”. Ante tamaña omisión, justificar después la intervención del Estado es difícil; y es que ¿cómo identificar las funciones y la finalidad en la sociedad de un “ente” tan trascendente como indeterminado? La académica no lo expresa. Nada de esto queda muy claro en sus escritos.

Con todo, la propuesta también parece insuficiente por otros motivos.  Desde luego, Mazzucato no busca elaborar un conjunto de manuales explicativos, pues sus libros tienen una marcada finalidad proselitista. Su deseo, más bien, es recopilar información, datos y ejemplos concretos para utilizarlos luego en el espacio público (y así lo han hecho personeros como José Miguel Ahumada, José Miguel Benavente o el mismo Nicolás Grau en el debate nacional). En otras palabras, pretende elaborar un listado de insumos útiles para aquellos que simpaticen con la idea de incrementar la intervención del Estado en la sociedad. El inconveniente, sin embargo, es que a ese defensor del Estado emprendedor le resultará difícil hacer valer sus argumentos frente a un especialista. 

Lo anterior se comprueba al buscar —de nuevo— en cualquiera de sus libros, algún ejemplo no de fallas de mercado (pues encontrará muchos), sino de fallas de empresas del Estado. Tampoco las encontrará por ninguna parte. Este sesgo de selección (cherry picking) provoca la típica falacia de la “evidencia incompleta” (tan usada en el mundo de la economía política). Y es en este punto donde se aprecia también que la teoría de Mazzucato, en vez de realizar un ejercicio comprehensivo necesario (es decir, presentando fortalezas y debilidades), prefiere elaborar su teoría desde una perspectiva que bien puede ser calificada de partisana, donde ya abundaban este tipo de análisis. Parece, por tanto, que las posibilidades del Estado emprendedor siempre serán expuestas en un contexto que le sea favorable.

Este problema guarda directa relación con otra dificultad adicional: como la misma Mariana Mazzucato reconoce, su lista de ejemplos proviene principalmente de Estados Unidos; es decir, de una de las principales potencias del mundo. Pero además (y esto no lo reconoce) dichos ejemplos vienen con un fuerte sesgo de selección en la evidencia. En consecuencia, querer aplicar tales directrices a cabalidad en países con menos recursos no solo resulta ilusorio, sino también más o menos problemático según el caso. Lo preocupante es que ni siquiera advierten la posibilidad de que la propuesta genere efectos adversos. Aquí se logra apreciar un evidente problema de expectativas: por diversos motivos, no es lo mismo extrapolar el éxito de la intervención estatal con ejemplos como la NASA o Silicon Valley a nuestra realidad local, como cuando José Miguel Ahumada defiende la creación de un Banco de Desarrollo criollo (con muchas funciones que, además, ya podría realizar la Corfo). Es manifiesto el contraste con la Premio Nobel de economía Elinor Ostrom, quien fue bastante enfática a lo largo de su carrera en señalar lo difícil y riesgoso que es trasplantar iniciativas locales de desarrollo sin considerar el conocimiento de la realidad y las costumbres del lugar en que se planea instaurar; algo en lo que los seguidores chilenos de Mazzucato no temen en incurrir a menudo. 

Un problema de justicia 

En cualquier caso, la propuesta de Mazzucato no solo es inconveniente por el “problema de expectativas” recién descrito, sino también por otro que podría caracterizarse como una “injusticia en la toma de decisiones”. Esta deficiencia es quizás la más grave, pues revela que tras la praxis del Estado emprendedor subyace un presupuesto antidemocrático, trasladando una importante gama de toma de decisiones desde los ciudadanos al gobierno de turno. 

Una anécdota del mismo Raymond Aron nos puede servir para ilustrar el punto. En una de sus entrevistas, este pensador muestra cómo, durante la Guerra Fría, la casta dirigente soviética estaba más preocupada de producir acero que comida para el pueblo. ¿Quién definía qué hacer o no? En otras palabras, ¿quién definía la escala de valores unitaria desde la cual se diseña la política económica? Respuesta: los funcionarios del gobierno de turno. Guardando las proporciones, el Estado emprendedor de Mazzucato aspira a una especie de tecnocracia antideliberativa similar, puesto que impone una escala de valores unitaria y definida de antemano en las materias en las que debiera involucrarse. Bajo esta inversión estatal los funcionarios del gobierno de turno eligen, en virtud de ciertos criterios previamente definidos, en qué áreas deberá invertir el Estado. 

De tal forma, en su último libro, Misión economía, Mariana Mazzucato afina su propuesta del Estado emprendedor, explicando que la inversión estatal debe realizarse por “misiones”, es decir, planificando los objetivos a cumplir. Usando su propia terminología, las empresas estatales siempre serán más “atrevidas” que las privadas. Y el motivo es muy simple: si el proyecto del particular fracasa, este arriesga su propio patrimonio; en cambio, si lo hace el proyecto de la empresa estatal, son los contribuyentes quienes pierden su dinero. 

El punto que convenientemente omite la autora es que las misiones serán definidas por los funcionarios del gobierno, puesto que la inversión estatal es materia de política pública, determinada en base a las prioridades subjetivas de quien detenta el poder (sin perjuicio de los parámetros técnicos que puedan sostenerla). Por lo mismo, son los gobiernos de turno quienes deciden dónde, cuánto y cómo invertir. Aquí se ubica el problema de justicia de esta agenda, puesto que el Estado emprendedor delibera sobre la vida de los demás a bajo costo —o, peor, a costo ajeno—. Los funcionarios públicos no tienen mucho que perder al arriesgar los recursos de las arcas fiscales porque no se juegan la piel; en otras palabras, no arriesgan su propio capital. ¿Qué pasaría, por ejemplo, si los funcionarios de la empresa estatal se jugaran su propio patrimonio al momento de decidir invertir? Los resultados, con una probable seguridad, serían diferentes. Ese “atrevimiento” del que habla Mazzucato se vería limitado por motivos de previsión naturales. 

El ejemplo sobre la NASA de su libro es ilustrativo, porque insinúa el traspaso de la toma decisiones desde abajo-hacia-arriba a uno de arriba-hacia-abajo impuesto a la ciudadanía. Al analizar este caso, Mazzucato estima que el proyecto espacial del Apolo 11 fue un éxito. Y en efecto, considerando la influencia y la consolidación de Estados Unidos alcanzó frente a la Unión Soviética durante esos años complejos, no cabe duda de que el saldo fue positivo. Aún así, la situación contiene otros elementos fundamentales omitidos por la economista, como las circunstancias particulares de la época. Mazzucato en ningún momento se pregunta si los ciudadanos estadounidenses sin Guerra Fría habrían gastado todos esos recursos en la carrera espacial o, en cambio, en la construcción de hospitales, centros educacionales o recintos carcelarios. ¿Por qué? Porque las prioridades de los políticos o de la administración muchas veces no coinciden con aquellas de la ciudadanía. El problema de justicia en el Estado emprendedor incentiva a que se gasten fondos ciudadanos en objetivos que ellos mismos podrían no desear. Sanear este dilema, por tanto, se configura como un desafío ineludible para sus seguidores. 

Un problema de responsabilidad

Cabe agregar que el Estado emprendedor también lleva aparejado un “problema de responsabilidad”. Toda actividad industrial se realiza en un territorio físico determinado. Mazzucato lo tiene presente, y por eso suele dedicar capítulos al medio ambiente. Su Estado emprendedor muestra una faceta ecológica que intenta compatibilizar el cuidado a la naturaleza con el desarrollo industrial. Sin embargo, acá hay otra dificultad estructural, que tiene que ver con el incumplimiento de un famoso principio de responsabilidad ambiental, conocido en lenguaje coloquial como “quien contamina paga”. En efecto, Mazzucato omite que, al igual que en las empresas privadas, cuando interactúan las empresas estatales, sus efectos (sean positivos o negativos) afectarán directa e indirectamente a ciudadanos que no tuvieron nada que ver con la toma de decisiones, lo que podría generar serias dificultades políticas. 

Pero hay una diferencia que se relaciona con la naturaleza del financiamiento de las empresas del Estado, puesto que, cuando se sanciona al Estado emprendedor y este debe indemnizar, se genera una tensión que puede ilustrarse en la siguiente pregunta: ¿cómo responde si no tiene un patrimonio propio al cual acudir? Mazzucato no lo menciona. No obstante, la académica tiene razón al decir que los privados nunca arriesgarán lo mismo que el Estado emprendedor, porque ambas difieren en la naturaleza de su financiamiento (las privadas con fondos de particulares, las estatales con impuestos y rentas de la nación). Lo que ocurre en este caso es que las negligencias de los funcionarios públicos siempre serán financiadas con fondos del erario público. Eso quiere decir que en la práctica lo que termina sucediendo es una redistribución injusta de ingresos: se toman fondos comunes para reparar algo en lo que no se participó colectivamente. En la negligencia privada, en cambio, por regla general este debe indemnizar, mitigar y reparar con sus propios medios.

Pongamos un ejemplo ficticio para ilustrar el argumento. Si los desechos tóxicos de la futura NASA latinoamericana desarrollada bajo las directrices de Mazzucato terminan destruyendo un ecosistema, todos los habitantes del país pagarán los costos económicos de esa negligencia, ¡incluso los mismos vecinos que sufrieron la catástrofe! El motivo es el siguiente: como los impuestos van a un fondo común, terminan conformando una entidad mancomunada perteneciente a todos los miembros de la nación en partes iguales. La empresa, por tanto, debe pagar utilizando una fracción del total. El Estado emprendedor convive con la tensión de que actividades contaminantes deban ser primero ejecutadas y luego reparadas con los recursos de todos los contribuyentes. Pero eso no es lo único, sino que, como vimos antes, al mismo tiempo se nos despoja de nuestra capacidad de voz e injerencia en el proceso de “innovación”. Ese es el problema de responsabilidad que, debido a su naturaleza, el Estado emprendedor siempre deberá ponderar en su accionar. 

¿Un “experimento” desarrollista?

Si hay algo que nos han demostrado los desafíos actuales (la pandemia, el cambio climático, etcétera) es que la colaboración público-privada y, sobre todo, la diversidad de proyectos de desarrollo científico e industrial, son la clave del desarrollo. La exitosa campaña chilena de vacunación es el mejor ejemplo de eso, con colaboración entre empresas, universidades y aparatos estatales. Pero, como se ha visto hasta aquí, las interrogantes que se asoman en la propuesta de Mazzucato podrían hacer tambalear dicha colaboración. Porque, a fin de cuentas, son muchas las incertidumbres: ¿qué ocurre si el Estado emprendedor decide invertir solo en las áreas más rentables? ¿Qué pasa si al contar con mayor financiamiento y con beneficios regulatorios termina por arrasar con la competencia privada? ¿Y si eleva las barreras de entrada hasta niveles inalcanzables para potenciales competidores? ¿Y si produce a costos muchos más elevados? ¿No frustraría todo esto los incentivos para desarrollar nuevas tecnologías? 

Por todo lo anterior, resulta al menos curioso que uno de los sectores políticos que denunció a Chile ante el mundo como un supuesto “laboratorio neoliberal” se base, paradójicamente, en propuestas económicas que abogan por la experimentación “imaginativa” del Estado en la vida de los ciudadanos. Al final, pareciera que la experimentación resulta buena cuando es de un determinado color político: no a experimentación liberal, sí a la desarrollista. 

 

Álvaro Vergara es abogado y magíster en estudios políticos de la Universidad de los Andes. Es investigador del Instituto de Estudios de la Sociedad (IES).