“Modernizar el Estado no es privatizar todas sus empresas o reducir el tamaño de la administración pública. Es, fundamentalmente, colocar el Estado al servicio de la gente. Modernizar el Estado significa prestar más y mejores servicios a todos los chilenos, asegurando la igualdad de oportunidades”. Estas palabras fueron pronunciadas hace más de veinticinco años por el entonces presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle. No hay que extrañarse si hoy, al leerlas, nos embarga una sensación de hastío y aburrimiento. Eso suelen generar los discursos incumplidos y las consignas que, de tanto repetirse, pierden su brillo.

Desde el retorno a la democracia, todos los presidentes han prometido iniciar procesos profundos de reforma al Estado. Aunque es innegable que el sistema público funciona mejor que hace medio siglo y que eso se debe, en parte, a algunos avances en las agendas de modernización, los logros están muy por debajo de las expectativas. La escasa voluntad política, la resistencia de los funcionarios públicos y la cada vez más compleja gobernabilidad, entre otros obstáculos, han impedido que frases como las de Frei sean el augurio de un cambio decisivo. Esto se vuelve especialmente problemático si agregamos a la ecuación la profunda crisis social y política que atraviesa nuestro país desde octubre de 2019. De allí emergió no solo un reclamo en contra de autoridades y partidos, sino también la crítica a un aparato público que se ha mostrado impotente e indolente ante las carencias de la gente. Para muchos, el Estado es un ente distante, que maltrata, discrimina y genera desconfianza. Estas imágenes negativas contrastan con la de un aparato estatal donde la mayoría de los funcionarios obtiene excelentes evaluaciones de desempeño laboral, y desde luego contrastan también con la idea de que el Estado está al servicio de las personas, consagrada en el artículo primero de la Constitución vigente.

Para superar nuestras crisis, entonces, se requieren alternativas que acorten la distancia

entre lo que esperamos del aparato estatal y su despliegue concreto en la vida social. En esa línea, parte relevante de la izquierda ha propuesto construir un Estado de bienestar al estilo europeo, pero sin ofrecer un mínimo detalle sobre ese camino. De hecho, las vagas alusiones al respecto, que consisten en llamados a seguir los pasos de Finlandia o Nueva Zelanda, no muestran a la ciudadanía alternativas concretas. Si seguimos la tipología que presentara Gøsta Esping-Andersen hace tres décadas, según la cual los regímenes de bienestar se dividen en liberales, socialdemócratas y conservadores, podremos notar que las opciones no se agotan en el modelo nórdico de prestaciones universales y socialización global de riesgos. También existen países como Alemania o Italia, donde la intervención del aparato estatal se ha caracterizado, entre otras cosas, por otorgarle a la familia un rol preponderante en la provisión de bienes y servicios sociales. Cada modelo tiene sus virtudes y defectos; sin embargo, a pocas semanas de comenzar nuestra convención constitucional, la demanda por el Estado de bienestar no alcanza a ser más que una declaración de buenas intenciones sin propuestas concretas.

Todo esto se vuelve aún más evidente cuando notamos que tampoco hay claridad sobre cómo podría financiarse un proyecto de esta envergadura, que requeriría de un esfuerzo enorme de los contribuyentes. Basta recordar, por ejemplo, que un bajo porcentaje de chilenos paga impuesto a la renta en términos comparativos, y en ese contexto será imposible costear muchas más prestaciones. Una propuesta que parece generar consenso en ciertos sectores de la izquierda es el gravamen a la riqueza. Aunque pueda tener algún valor simbólico, no parece la medida idónea para financiar un Estado de bienestar. De hecho, esta alternativa ha sido desechada en diez de los trece países OCDE que la aplicaron, tanto por su baja recaudación como por las dificultades administrativas que conlleva.

Lo anterior se cruza con problemas que la misma izquierda tiende a evadir. La inestabilidad familiar, por ejemplo, conduce a un mayor número de familias con un solo ingreso, lo que a la larga genera pobreza y mayor dependencia de los subsidios estatales.

Otro problema que suele omitirse es el envejecimiento. Nuestro Estado no podrá atender más necesidades si disminuye el número de personas en edad de trabajar, los jubilados aumentan y la clase política no logra articular alternativas razonables para los asuntos urgentes que derivan de ahí, como las bajas pensiones. Esto también se vincula con el desprecio de cierta izquierda por las políticas a favor de la natalidad, que suelen ser vistas como otra manifestación más de agendas conservadoras que deben ser superadas.

Los problemas de los distintos sectores políticos a la hora de pensar el Estado muestran que no existe una solución fácil para los desafíos que se nos presentan. Ahora bien, tras estos debates, hay al menos dos asuntos que parecen claros. Por un lado, el Estado arrastra dificultades que, aunque no se relacionan directamente con las demandas de bienestar, impactan de forma profunda en su quiebre con la ciudadanía. Por otro, es imposible que el aparato estatal pueda cumplir por sí solo con todas estas tareas. De hecho, para acercarse parcialmente a las desmedidas expectativas que hemos depositado en él —sobre todo a partir del proceso constituyente—, necesita de la sociedad civil, de las familias y también de las dinámicas del mercado.

En las secciones que siguen presentaremos propuestas que buscan recoger estas dos dimensiones del problema e intentan iluminar ciertos desafíos fundamentales, tanto por ser demandas postergadas durante largo tiempo como por su potencial para recomponer el vínculo entre política y sociedad. Varias de estas iniciativas circulan en el debate público desde hace años. Volver a ponerlas sobre la mesa no tiene otro objetivo que sugerir algunas líneas de acción que nos permitan construir un mejor aparato público.

DESCENTRALIZACIÓN

Para corregir el funcionamiento del Estado es imprescindible considerar la dimensión territorial de nuestra crisis, que ningún gobierno ha logrado (o querido) superar. Ella está mediada por dos factores que, combinados, son letales para la relegitimación de la política. Por una parte, la administración central es ciega a los problemas que ocurren fuera de la capital; por otra, el Estado se presenta en esos lugares como una autoridad sin recursos ni atribuciones.

El caso de las regiones es paradigmático. Aunque la ley permite que actúen en prácticamente todas las áreas relevantes, los gobiernos regionales inciden poco en el territorio. Algo de esto se ve cuando en emergencias el Ejecutivo designa a delegados de su confianza, como si las autoridades regionales no tuvieran ningún papel importante que cumplir. La irrelevancia del intendente, en teoría la máxima autoridad regional, también salta a la vista al preguntarnos cuántos lectores de esta revista conocen el nombre de los tres últimos intendentes de su región o están al tanto de funciones distintas a la de autorizar partidos de fútbol y marchas.

En los municipios la situación no es muy diferente. Si bien los alcaldes son autoridades cercanas a la ciudadanía, las municipalidades suelen ser percibidas como una de las instituciones más corruptas del sistema político. Basta ver los casos de San Ramón, Viña del Mar o Valparaíso para notar que esa sensación no siempre está lejos de la realidad.

Detrás de todo esto se esconde una infinidad de problemas. Sin embargo, los más atingentes podrían resumirse en tres conceptos: colaboración, coordinación y capacidad. La pandemia dejó en evidencia que el gobierno central y los gobiernos  subnacionales  deben colaborar y coordinarse mejor. A su vez, la crisis social reveló el desafío de aumentar la capacidad de gestión, presupuestaria y política de municipios y gobiernos regionales.

Una alternativa promovida por la OCDE para resolver algunas de estas dificultades es la suscripción de contratos entre el gobierno central y los regionales. Estos instrumentos se han utilizado en contextos similares al nuestro, donde los gobiernos regionales dependen del central y la asignación de responsabilidades no es clara. Aunque existen varios criterios para definir qué tipo de contrato se requiere en cada situación, países como Francia, Canadá o Italia los han utilizado para mejorar la coordinación y la colaboración entre regiones y capitales. En muchos casos, mejoraron la interdependencia, permitieron políticas públicas más flexibles y generaron aprendizajes en los territorios.

Junto con lo anterior, es fundamental mejorar el actual proceso de regionalización. De ser bien implementada, la elección de gobernadores tiene el potencial de convertirse en un espacio de participación que acerque la política a la gente. Por el contrario, si el proceso fracasa, los problemas pueden ser colosales. Para impedir tal escenario es importante, entre otras cosas, otorgar mayores competencias y recursos a los gobernadores regionales y construir mecanismos de resolución de conflictos que encaucen las tensiones entre ellos y el gobierno central.

Otro aspecto crucial es aumentar el presupuesto de las comunas vulnerables. A pesar de

que acá existen varios caminos posibles y muchas dificultades que enfrentar, una opción que permitiría resolver parcialmente estas diferencias y al mismo tiempo comprometer a las empresas con los territorios, es modificar los criterios para el pago de patentes comerciales. Suele pasar que las sucursales de las empresas capitalinas pagan precios irrisorios en las comunas donde se instalan, menores incluso que cualquier almacén de barrio. Esto ocurre porque el parámetro para determinar el monto está asociado al número de trabajadores, lo que por distintas circunstancias no siempre coincide con la situación real incorporar otros factores al cálculo, como las ventas y el tamaño de la sucursal. Estos cambios son

EMPLEO PÚBLICO

Así como los problemas territoriales están ausentes en el debate público, con otros temas ocurre lo contrario. Uno de ellos es la tensión entre el mérito como ideal ordenador de la vida común y la persistencia de ciertos privilegios que no se ajustan a él. Más allá de todas las discusiones que se han levantado sobre su pertinencia, es difícil negar que el mérito sigue siendo una fuente relevante de legitimidad.

Por lo mismo, es problemático que cada cuatro años los trabajos en el Estado se conviertan en un botín a repartir entre la coalición del presidente electo, donde el criterio para seleccionar a quienes entran no tiene ninguna relación con la capacidad y el mérito. Por ejemplo, según la primera encuesta nacional a funcionarios públicos, el 36% admite que los contactos fueron importantes para conseguir el trabajo En principio es comprensible que existan cargos discrecionales, pues dentro de un Gobierno hay tareas que requieren vínculos especiales de confianza. De hecho, el estatuto administrativo permite a cada servicio contar con un 20% de trabajadores a contrata, es decir, sin ningún filtro de mérito o capacidad. Sin embargo, distintas circunstancias han generado la realidad contraria: en el gobierno central, por ejemplo, casi el 70% de los empleados a junio de 2018 estaba contratado bajo ese régimen.

Pero la falta de mérito no es el único problema. Hay muchos otros, como la desprotección de algunos trabajadores, la inutilidad de las evaluaciones de desempeño a las que aludimos antes o las dificultades para prescindir de quienes no hacen su trabajo. Lo que todos estos puntos reflejan es la persistente tensión entre una legislación superada por la realidad y una clase política incapaz de acortar esa brecha.

Si a estas dificultades le agregamos que la recomposición del vínculo entre política y sociedad implica, entre otras cosas, mejorar la relación entre los funcionarios del Estado y la ciudadanía, se vuelve fundamental pensar en un nuevo sistema de empleo público. No han sido pocos los que han presentado alternativas en esa línea. Hace un tiempo, el CEP, Chile 21, LyD y Espacio Público publicaron un conjunto de propuestas que puede resultar muy interesante de cara a los debates que vienen, sobre todo por su transversalidad. Entre estas se encuentra construir un sistema único de ingreso, limitar la contratación a honorarios, crear un Consejo del Servicio Civil y mejorar las evaluaciones de desempeño, las asignaciones y los criterios de desvinculación.

Aunque un cambio profundo al sistema requiere considerar muchas otras dimensiones, una opción para que esto tenga la prioridad que merece es visibilizar propuestas construidas en conjunto por instituciones con visiones políticas muy diferentes entre sí.

GOBERNABILIDAD Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Con todo, las alternativas ofrecidas hasta aquí seguirán siendo letra muerta si es que el bloqueo de nuestro sistema político persiste. Por lo mismo, los acuerdos amplios y transversales que requiere cualquier reforma al Estado son inviables mientras no avancemos en cambios que apunten en esa dirección.

Dentro de las causas que explicarían esta dificultad hay una que genera especial consenso: el régimen electoral. El sistema proporcional vigente prioriza la representación, pero sacrifica cuotas de gobernabilidad que el antiguo binominal sí aseguraba, más allá de sus defectos objetivos. El binominal incentivaba coaliciones amplias, lo que excluía a ciertos grupos de la vida política; mientras que el proporcional, al bajar la barrera mínima para ser electo, fragmenta el sistema político y tiende a dificultar los acuerdos. 

Dada la parálisis política, deberíamos pensar en modificar nuestro sistema electoral, con vistas a facilitar la conformación de mayorías y la gobernabilidad. Si bien hay varios modelos que pueden acercarnos a ese objetivo, una opción a explorar es un sistema de distritos uninominales con regla electoral mayoritaria. También podría ser una fuerte corrección mayoritaria al sistema proporcional. Otra medida que quizá sea de utilidad en este sentido es el voto obligatorio, que incentiva a los candidatos a moderarse y a buscar

apoyo fuera de sus núcleos más duros.

Sin embargo, los problemas de nuestra clase política no se reducen a un diseño electoral que dificulta los consensos. Hay otros igualmente relevantes, como la baja calidad de las políticas públicas que se discuten y aprueban. Aunque los retiros del 10% son los proyectos más emblemáticos en este sentido, no son los únicos. En efecto, de todos los programas e instituciones gubernamentales evaluados por la Dipres en la década de 2010, más de la mitad fue mal calificado.

La concreción institucional de medidas en esta línea es muy variada. Una propuesta que ha sido parte de diversas agendas de modernización es crear una agencia de evaluación de políticas públicas. Hay espacio para discutir sobre su diseño institucional, pues existen distintas opciones en disputa: ¿corresponde que evalúe ex ante, ex post o ambas? ¿Debe organizarse como un órgano colegiado? ¿Su autonomía debe ser constitucional o legal? Considerando las circunstancias actuales, parece recomendable que la agencia sea un órgano colegiado, con autonomía legal y evaluación ex post que no bloquee la deliberación política.

FAMILIA Y TERRITORIO

Las propuestas mencionadas intentan construir caminos que acorten la distancia entre lo que esperamos del aparato estatal y lo que puede ofrecernos. Esta tarea también implica aceptar que el Estado es una estructura limitada y jamás tendrá la capacidad para solucionar por sí solo todos los problemas de la vida común. De hecho, algunas de nuestras dificultades más profundas tienen que ver con asuntos que lo exceden por mucho.

Una de ellas es la crisis de pertenencia de grandes grupos de la población, que se refleja, por ejemplo, en los rituales de los viernes en Plaza Baquedano y en la destrucción del espacio público. Estos actos suelen ser parte de un intento desesperado por construir un “nosotros” que sacie la frustración y la falta de sentido. Sin embargo, el aparato estatal no tiene las herramientas para dotar a esos grupos del significado existencial que buscan. Esa es una tarea de otras instituciones, como los grupos familiares o las asociaciones voluntarias.

Si esta intuición es correcta, el abandono de la familia por parte del Estado es un asunto de la mayor gravedad. Y aunque es vital diseñar políticas para problemas comunes a todos los tipos de familia, el foco debiera estar en las más vulnerables. En este sentido, las familias de estratos socioeconómicos bajos representan un desafío mayor. Algunas medidas concretas a explorar, presentadas hace algún tiempo por el Centro de Políticas Públicas UC, podrían ser, entre otras, aumentar la tasa de reemplazo cubierta por el fondo solidario cuando existan cargas familiares, crear un bono de apoyo pedagógico para familias numerosas y construir un porcentaje de viviendas sociales de mayor tamaño.

Al igual que la familia, los barrios son espacios fundamentales para enfrentar nuestras crisis de sentido y de pertenencia. Sin embargo, la ciudadanía tiene poco margen para incidir en

ellos, lo que dificulta la vida comunitaria y el arraigo al territorio. Es de vital importancia, entonces, aumentar su poder en la toma de decisiones a nivel territorial. Un camino podría ser flexibilizar los requisitos para que los habitantes de una comuna puedan convocar a plebiscitos vinculantes respecto del plan regulador comunal y de proyectos de inversión que afectan el desarrollo urbano.

Estas medidas deben acompañarse de otras que comprendan la participación como un asunto más profundo que la oposición a proyectos específicos. Las actuales instancias no tienen la flexibilidad para adecuarse a cada realidad territorial, por lo que terminan dependiendo del liderazgo del alcalde. Además, suelen traducirse en organismos consultivos que, al no estar insertos en el diseño de las políticas públicas, inciden poco en las decisiones.

¿HACIA DÓNDE VAMOS?

A través de este texto hemos intentando dar algunas luces sobre desafíos relevantes para el Estado. Pero si el objetivo es que el aparato estatal supere sus problemas y se convierta, como sugería Mario Góngora, en un articulador de los intereses comunes, es primordial una reflexión más profunda sobre su papel en la vida social.

El proceso constituyente debiese ser un espacio para ello. Eso depende de la capacidad de los convencionales para abandonar sus propios sesgos. Así, la izquierda debe comprender que para fortalecer el Estado hay que tomarse en serio tanto sus límites como la necesidad de construir una agenda de modernización. La derecha, por el contrario, debe entender que su limitada comprensión de la subsidiariedad la ha vuelto débil a la hora de pensar el Estado y los problemas del mercado.

Es fundamental, entonces, que de la discusión constitucional surjan acuerdos que fortalezcan el aparato estatal tomando las mejores versiones de cada uno de estos mundos. El tiempo de las planificaciones globales y del partir de cero se agotó; la tarea hoy no es refundar el Estado, sino reconstruirlo. Y hay muchos caminos para hacerlo.