Por Andrés Biehl

Pocas cosas nos entregan una mayor sensación de normalidad que escuchar a políticos y comentaristas anunciando el fin de nuestra democracia por los bajos niveles de participación electoral y por las tristes tasas de confianza que la ciudadanía deposita en ellos. Nadie los podría culpar. Las señales se acumulan. Todos los días, las encuestas marcan la confianza a la baja mientras las noticias muestran el pánico de los involucrados al alza. Pero queda la extraña sensación de que todo marcha como corresponde. Ya no sorprenden los intentos de algún actor de maquillar la impopularidad, a veces torpemente, sumándose a algún movimiento social, argumentando que un escándalo está dentro del marco legal o incluso interviniendo la señalética de los semáforos en alguna esquina. No deja de sorprender que esta sobreexcitación se haya convertido en parte de nuestra calma cotidiana. De alguna forma, la apatía y la desconfianza pueden convivir felizmente con la nerviosidad de actores políticos y cientistas sociales.

Salvo, claro, que esta sensación de estabilidad sea ilusoria y que detrás del maquillaje tengamos un problema. Existen, desde luego, cambios cercanos más palpables y visibles como el envejecimiento, la migración y el descontento, y algunos más globales como el declive del proyecto liberal y el nuevo orden geopolítico. Nuestro entorno se vuelve menos familiar; la incertidumbre puede volverse crítica. La estabilidad parece menos común que el hecho de acostumbrarse a ella. Podemos buscar pistas de una crisis, entonces, en momentos que desafían esa naturalidad. Son los tiempos de crisis los que generan instituciones nuevas o modifican con cierto dramatismo las existentes.

Fue el caso de la llamada legislación revolucionaria en el período entre 1925 y 1931, con Carlos Ibáñez del Campo como protagonista. Una combinación de eventos económicos externos y la acumulación de conflictos sociales internos dio paso a un conjunto de iniciativas institucionales. Las esperanzas fueron puestas en la triple fe en el progreso, la capacidad técnica o científica del gobierno, y en la juventud. Pablo Ramírez (1886-1949), ex diputado radical y mano derecha de Ibáñez, infundió esa confianza en los tiempos nuevos y encarnó la apuesta en los jóvenes, la capacidad de gestión y la añorada llegada del reino de los ingenieros por sobre el de los abogados.

A pesar de un breve paso por el seminario, Ramírez había construido una trayectoria que ponía el acento en la ciencia, muchas veces en conflicto con la Iglesia Católica. Una vez en el gobierno como ministro de Hacienda, sin embargo, no dudó en acudir al clero para conseguir que una de las instituciones recientemente creadas, el impuesto a la renta (1924-25), pudiera funcionar. En 1927 escribió al Arzobispo de Santiago, Crescente Errázuriz:

“Este Ministerio considera que no existe en la conciencia nacional el hábito del impuesto, ni el de la honrada declaración de las rentas ni tampoco el del pago de lo debido a la colectividad. Por el contrario, no es escaso el número de contribuyentes que ponen en juego procedimientos reprobados y deshonestos para evitar el cumplimiento de sus obligaciones con el Estado. Esta grave situación obliga al gobierno a recurrir a todas las fuerzas morales para obtener eficaz ayuda en su obra de reconstrucción nacional…”. Luego de rendirle algunos elogios, concluye rogándole que “valiéndose de su alta investidura espiritual (…) guíe e incite a los contribuyentes en el correcto y honrado cumplimiento de sus obligaciones para con el Estado e influya en el público con el fin de destruir la firme resistencia que existe a una legítima carga tributaria” [1].

Afortunadamente para Ramírez, el Arzobispo se comprometió a que “en la Escuela, en el Templo y en todos aquellos sitios a donde llegue la voz del sacerdote, este enseñará a los fieles que los mejores cristianos son también los mejores ciudadanos y que deben cumplir con los deberes y sacrificios que la patria impone”.

Puede leerse de distintas maneras que un ministro, seguro de la capacidad de la técnica, necesite recurrir a la religión para tratar (no resultó) que un conjunto de reglas funcione. Hoy existen las campañas de publicidad, como las del Transantiago. Lo interesante es, en verdad, el lenguaje. Un ministro que influyó decisivamente en el desarrollo institucional de Chile y en la separación de Iglesia y Estado, se ve obligado a emplear abstracciones algo imprecisas como “todas las fuerzas morales” para diagnosticar la ausencia de compromiso y explicar la “firme resistencia” a una nueva institución.

Ramírez, como varios de su generación, entendía el impuesto a la renta como una de las tantas herramientas, y no la más decisiva, que se podían utilizar para salir de la crisis, volver a la normalidad y alcanzar la modernidad. Este afán de orden se sostenía en dos pilares. Para un país acostumbrado por años a las rentas del salitre, existía la esperanza de que los impuestos “domésticos” fueran un componente menor del pacto fiscal y volvieran a predominar los tributos a los recursos naturales. También se sostenía en el convencimiento de que contábamos con las mejores herramientas, los conocimientos más avanzados de la época, y que bastaba usarlas para que el país se volviera menos vulnerable frente a crisis globales y más robusto frente a las tensiones internas. Para usar una expresión reciente, solo faltaba la bencina.

La carta de Ramírez pone de manifiesto que el problema de que una institución política funcione no pasa solamente porque las reglas estén bien hechas o que el diseño sea técnicamente eficiente y simple de entender por quienes deben seguirlas. Sin duda, todo eso importa. Detrás de su acto está el reconocimiento de que crear una regla es menos importante que instalar una motivación para entenderla como obligación y seguirla. Entonces, ¿de dónde proviene esa motivación? ¿Es posible, por decirlo de alguna forma, involucrarse emocionalmente con una regla? Y en particular, ¿cómo obligarnos, a través de los recursos que entregamos, con otros que no conocemos y que recibirán esos recursos?

El consenso académico indica que nuestra capacidad de cumplir y cooperar tiene que ver con percepciones hacia el Estado y nuestros conciudadanos. En el caso de la llamada “moralidad tributaria” la recurrencia empírica parece ser esta: si esperamos que otros paguen, que el Estado fiscalice y sancione la evasión, y que utilice bien esos recursos, la probabilidad de que paguemos es mayor. Se produce una especie de contagio de moralidad, en parte, porque está en nuestro interés cumplir. [2]

Pero esto no es suficiente. Pensemos por un segundo la implicancia práctica de estos resultados. ¿Qué política pública introducimos para que la amenaza de sanción del Estado sea creíble?

¿Basta solo con aumentar el presupuesto de fiscalización, modernizar —lo que sea que esto signifique— la gestión? ¿Cómo mejoramos las expectativas que nos inspiran nuestros conciudadanos, que sea razonable creer que otros están pagando al igual que nosotros? La confianza no se crea por arte de magia, requiere un cambio de hábito. La cooperación no se decreta por ley.

Las motivaciones para cumplir con obligaciones en una democracia son algo curioso. No es solo un problema de sanción y de interés personal. La obligación descansa en una ilusión, en la creencia de que la regla es nuestra obra. Si consentimos en un orden, porque nos sentimos sus creadores, estamos dispuestos a obligarnos a cumplir sus normas. Cumplo porque es mi obligación, no la impuso nadie. Pero la ilusión es frágil. Para afirmarla es necesario visibilizar y experimentar las acciones que nos obligan mutuamente. Una manera de experimentarla y visibilizarla es generalizando la exposición a esas obligaciones, vernos enfrentados a una misma situación, desde las élites políticas y económicas hasta el último ciudadano. Se trata de una sensación breve pero poderosa de igualdad. La conscripción en tiempos de guerra, el ritual de las elecciones o el peso simbólico de la educación pública son instancias que, tradicionalmente han visibilizado ese conjunto de obligaciones recíprocas en el desarrollo del Estado moderno. A través de ellas nos representamos para la acción colectiva. 

El Estado moderno está atravesado por instancias que nos permiten visibilizar la igualdad y afirmar obligaciones que realizamos porque tienen un valor por sí mismas—sin mediar una campaña publicitaria o la apelación de nuestro interés personal—. Por ello todavía se resiente cuando se modifican o tocan estos símbolos. Por ejemplo, un ramo de educación cívica puede que no sirva mucho y esté mal enseñado; sin embargo, la señal de eliminarlo hiere la sensibilidad de muchos. La apelación a valores cívicos descansa, de otra manera, en que nos vemos actuando en conjunto y le damos sentido a esas mismas reglas que creemos haber creado. Las obligaciones hacen efectiva nuestra membresía en una comunidad.

En temas tributarios es particularmente delicado crear esta ilusión. No se trata solamente de que la asimetría social sea mayor —un debate entregado a técnicos donde, a veces, poco parece importar la opinión de aquellos no considerados expertos—; se trata sobre todo de la dificultad de visibilizar la creación y cumplimiento de una obligación compartida.

Tenemos una historia de riquezas de recursos naturales que ilusiona de otra forma: la ilusión de que podemos financiar el desarrollo sin generar

—al menos explícitamente— sacrificios compartidos. Siempre son otros los que pueden pagar, y parece más eficiente y justo que así sea: los más ricos, los extranjeros, el cobre, el litio, el salitre, etc. Es una tentación permanente: ahorrarnos la construcción de obligaciones por pensar que otros están obligados. Por buenas razones, entre ellas de justicia, pensamos que quienes no tienen deben ser incluidos como beneficiarios de la vida política, nunca como sus actores y contribuyentes. El problema está aquí: sin obligación dejamos de ser actores. Al menos, claro, en el plano de la visibilidad, porque a fin de cuentas todos contribuimos por medio de instrumentos más bien invisibles y muy eficientes como el impuesto al valor agregado (IVA). Esa contribución está escondida.

Por contraste, buena parte de los Estados occidentales generalizaron impuestos domésticos al ingreso a toda la población como uno de los sacrificios que habilitan para la ciudadanía. Históricamente, la moralidad que surge y que entiende los impuestos como obligación, nada evidente ni natural, está atravesada por la movilización a la guerra, grandes acuerdos nacionales por determinadas políticas sociales y, usualmente, el tránsito de impuestos “de clase” (solo cobrados a los más ricos) a impuestos masivos (al menos gravados a todos los adultos). Incluso en países de riqueza similar a Chile a comienzos del siglo pasado, se trató de experiencias que pusieron a todos “juntos” frente a un desafío común. [3]

La forma de declarar importaba por igual que la cantidad de contribuyentes. Llenar una declaración y entregarla a tiempo al Estado, a pesar de quedar liberado del pago, podía ser decisivo para la formación de una conciencia ciudadana. Una instancia tediosa, engorrosa, a veces pauteada anualmente como el formulario 1040 en Estados Unidos, con lápiz grafito y papel, ayudó a generalizar una experiencia colectiva y visibilizar una obligación compartida hacia el Estado. [4] Ello requería a su vez alfabetización masiva. El impuesto a la renta delineó los contornos de la formación cívica.

El problema que enfrentaba Ramírez y que todavía no está totalmente resuelto consiste en cómo generalizar obligaciones y politizarlas cuando aparentemente quedan escondidas. Lo que lleva a la dificultad de crear una motivación para cumplir: de entender una obligación como propia. Las razones son muchas: está impuesta por otros que parecen no cumplirla (escándalos sobran a estas alturas). La presión moral por cooperar parece débil. Para la élite, ser los únicos visiblemente atados al destino fiscal del país puede ser sentido como injusticia. Alternativamente, la evasión se interpreta como creatividad legal, la aceptación de la pillería como práctica legítima porque la oportunidad de evadir debe ser aprovechada o para no quedar como estúpidos (los otros lo hacen). Finalmente, porque podemos pensar que el Estado es ineficiente. [5]

Todo esto nos lleva a una paradoja. A pesar del diagnóstico de ineficiencia, nos gusta la imagen final, tenemos la sensación de que el Estado se financia solo y que la ciudadanía se juega más al momento de recibir que de contribuir.

Al igual que en el pasado, todas las reformas que se discuten hoy enfrentan el desafío de motivar. Todavía parece que hay más esperanza en la juventud, el progreso y la tecnología que en procesos más lentos, más pesados y menos espectaculares, sobre hábitos que nos vuelven confiables y obligaciones que nos tornan morales. Siempre será difícil generalizar la cooperación si quienes proponen reformas parecen no cumplirlas o no quedan expuestos a las consecuencias de estas, sean positivas o negativas. Una regla, una técnica y una publicidad no crean motivación por sí solas. Solo lo logran las instancias de vida en común mantenidas en el tiempo, donde nos vemos haciendo lo mismo, incluyendo a los líderes, y cumpliendo con las reglas que rigen esa vida colectiva.

Hoy sería difícil pensar dónde podría ir un ministro Ramírez a pedir prestada autoridad a “todas las fuerzas morales” del país para motivar la cooperación. ¿Al Congreso o al poder judicial? ¿A Carabineros o al Ejército? ¿Volver a acudir a la Iglesia Católica o, tal vez, a la Iglesia Metodista Pentecostal? Nos van quedando publicistas y abogados, pero poco se logra con marketing o con leyes si no hay responsabilidad. Más que quejarse de la participación, la desconfianza y anunciar el fin de los tiempos, hay que predicar con el ejemplo. No es otra la definición de liderazgo.  

 de un Estado ejemplar, que no somos ni Argentina ni Venezuela, pero no tenemos dudas en que es legítimo, en algunas ocasiones, hacer todo lo necesario para que no pueda sostenerse. Como los edificios y árboles viejos de nuestras ciudades, nos gusta un patrimonio institucional pero no creemos que sea nuestro deber ni nuestra obligación cuidarlo. Queda la duda de si queremos traspasarlo. No lo sentimos como nuestro. Al final, tenemos la sensación de que el Estado se financia solo y que la ciudadanía se juega más al momento de recibir que de contribuir.

Al igual que en el pasado, todas las reformas que se discuten hoy enfrentan el desafío de motivar. Todavía parece que hay más esperanza en la juventud, el progreso y la tecnología que en procesos más lentos, más pesados y menos espectaculares, sobre hábitos que nos vuelven confiables y obligaciones que nos tornan morales. Siempre será difícil generalizar la cooperación si quienes proponen reformas parecen no cumplirlas o no quedan expuestos a las consecuencias de estas, sean positivas o negativas. [6] Una regla, una técnica y una publicidad no crean motivación por sí solas. Solo lo logran las instancias de vida en común mantenidas en el tiempo, donde nos vemos haciendo lo mismo, incluyendo a los líderes, y cumpliendo con las reglas que rigen esa vida colectiva.

Hoy sería difícil pensar dónde podría ir un ministro Ramírez a pedir prestada autoridad a “todas las fuerzas morales” del país para motivar la cooperación. ¿Al Congreso o al poder judicial? ¿A Carabineros o al Ejército? ¿Volver a acudir a la Iglesia Católica o, tal vez, a la Iglesia Metodista Pentecostal? Nos van quedando publicistas y abogados, pero poco se logra con marketing o con leyes si no hay responsabilidad. Más que quejarse de la participación, la desconfianza y anunciar el fin de los tiempos, hay que predicar con el ejemplo. No es otra la definición de liderazgo.

[1] El episodio está genialmente reconstruido en Patricio Bernedo, Prosperidad económica bajo Carlos Ibáñez del Campo, 1927-1929, Historia 24 (1989):

5-105.

[2] El libro emblemático es el de Marcelo Bergman, Tax Evasion and the Rule of Law in Latin America: The Political Culture of Cheating and Compliance in Argentina and Chile (Pennsylvania: The Pennsylvania State University Press, 2009). Este tema ya había sido tomado por organismos internacionales para promover reformas, por ejemplo en OECD, Latin American Economic Outlook 2008 (París: Development Centre, OECD, 2007).

[3] Kenneth Scheve y David Stasavage, Taxing the Rich: A History of Fiscal Fairness in the United States and Europe (Princeton y Oxford: Princeton University Press, 2016).

[4] Lawrence Zelenak. Learning to Love Form 1040: Two Cheers for the Return-Based Mass Income Tax (Chicago y Londres: University of Chicago Press, 2013).

[5] Jorge Atria, “Legalism and creativity: tax non-compliance in the eyes of the economic elite”, International Review of Sociology 29, 2019: 1, 58-79.

[6] El punto queda enfáticamente expuesto en la noción de “arriesgar el pellejo” en Nassim Nicholas Taleb, Skin in the Game (Londres: Allen Lane, 2018).